2016年7月住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部共同在全國(guó)范圍啟動(dòng)特色小鎮(zhèn)培育工作以來(lái),各地積極性非常高,"特色小鎮(zhèn)"成為一個(gè)熱詞。
1 引言
2016年7月住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部共同在全國(guó)范圍啟動(dòng)特色小鎮(zhèn)培育工作以來(lái),各地積極性非常高,"特色小鎮(zhèn)"成為一個(gè)熱詞。最 近在黑龍江省漠河縣舉辦的東北亞綠色發(fā)展(漠河)論壇上,專家學(xué)者們及企業(yè)界人士結(jié)合被首批命名的127個(gè)特色小鎮(zhèn)之一的漠河縣北極鎮(zhèn)建設(shè)實(shí)際情況,深入 分析了當(dāng)前特色小鎮(zhèn)建設(shè)與綠色發(fā)展中存在的主要問(wèn)題,并提出相關(guān)建議。
特色小鎮(zhèn)并不是一般意義上的行政區(qū)劃單元上的小鎮(zhèn),也不是產(chǎn)業(yè)園區(qū),它“非鎮(zhèn)非區(qū)”,而是一個(gè)技術(shù)、產(chǎn)業(yè)和社區(qū)的集聚平臺(tái):按照創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi) 放、共享發(fā)展理念,融合產(chǎn)業(yè)、文化、旅游、社區(qū)功能于一體。特色小鎮(zhèn)作為國(guó)家供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的探索,它既不是建制鎮(zhèn)、工業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、旅游區(qū),又 不是上述四者功能的簡(jiǎn)單疊加。從根本上來(lái)說(shuō),特色小鎮(zhèn)是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的新形態(tài)。特色小鎮(zhèn)在建設(shè)過(guò)程中,投融資模式及后續(xù)的運(yùn)營(yíng)管理方式,都不同程度的影響 了特色小鎮(zhèn)的建設(shè)。而融資約束是特色小鎮(zhèn)建設(shè)的最大障礙。
2 特色小鎮(zhèn)存在的問(wèn)題
2.1制度設(shè)計(jì)層面
2.1.1 缺乏系統(tǒng)規(guī)劃和有效集成
特色小鎮(zhèn)建設(shè)和綠色發(fā)展是一項(xiàng)長(zhǎng)期的復(fù)雜系統(tǒng)工程,需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)與科學(xué)指導(dǎo)。目前包括很多被命名的特色小鎮(zhèn)在內(nèi)普遍缺乏整體上的規(guī)劃及與之相關(guān)的 技術(shù)方法體系的確立。比如,北極鎮(zhèn)應(yīng)結(jié)合大興安嶺區(qū)域的森林、冰雪、濕地、林下有機(jī)食品特點(diǎn)確定分區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略,明確各區(qū)分階段實(shí)施方案與目標(biāo),但是目前在 這方面做得還不夠。
2.12 制度體系尚未建立
以漠河縣北極鎮(zhèn)為例,周邊主要是林區(qū),但是現(xiàn)代化的林業(yè)管理體系有待完善,林業(yè)、水利、環(huán)保、住建、農(nóng)業(yè)、經(jīng)信、園林、文廣、旅游等部門的信息共享和 聯(lián)合管理到目前還缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制。此外,生態(tài)保護(hù)的考核監(jiān)督與獎(jiǎng)懲機(jī)制不健全,缺少配套機(jī)制?,F(xiàn)有管理制度缺乏對(duì)森林濕地生態(tài)保護(hù)的獎(jiǎng)勵(lì)、森林生態(tài)補(bǔ) 償、責(zé)任監(jiān)督等制度的明確規(guī)定。
2.2 投融資渠道層面
2.2.1 投融資渠道不夠暢通
專家分析認(rèn)為,在國(guó)家政策和一定量資金的扶持下,目前各地的積極性很高,但也存在一些盲目性,有為爭(zhēng)取政策和資金支持一哄而上的傾向。
作為特色小鎮(zhèn)建設(shè)決定因素的投融資渠道,目前主要存在幾個(gè)方面問(wèn)題。
首先,傳統(tǒng)政府職能角色多樣,承擔(dān)著投資、項(xiàng)目建設(shè)、后期經(jīng)營(yíng)維護(hù)等多種功能。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中,這一方面導(dǎo)致了極高的成本,另一方面也使得整體運(yùn)營(yíng) 效率低下。更重要的是,當(dāng)前特色小鎮(zhèn)建設(shè)和綠色發(fā)展資金缺乏,需要引入PPP合作模式緩解政府財(cái)政支付的壓力,借助社會(huì)資本的市場(chǎng)發(fā)現(xiàn)和價(jià)值創(chuàng)造能力。
其次,融資種類上,金融工具繁多,如產(chǎn)業(yè)基金、債券融資、銀行融資、資管計(jì)劃等等,以及包括資產(chǎn)證券化、融資租賃等在內(nèi)的其他融資工具等,不僅種類 多,而且常常需要組合使用。但當(dāng)前我國(guó)金融業(yè)仍處于分業(yè)經(jīng)營(yíng),相關(guān)人才缺乏,發(fā)展和依托專門的融資機(jī)構(gòu)和咨詢機(jī)構(gòu)是必由之路。
再者,特色小鎮(zhèn)建設(shè)和綠色發(fā)展所涉及的項(xiàng)目多為非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目,沒(méi)有穩(wěn)定的現(xiàn)金流,且項(xiàng)目投資規(guī)模大、周期長(zhǎng),回報(bào)率低,資金保障比較困難,目前的市場(chǎng)開(kāi)放度不高,體制、機(jī)制性的障礙還比較嚴(yán)重,融資渠道狹窄、方式單一。
2.2.2 建設(shè)仍面臨困境
建設(shè)特色小鎮(zhèn)需要具備的要素包括人口達(dá)到一定規(guī)模、區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Υ蟆⒎?wù)功能較完善、規(guī)劃管理水平較高、科技創(chuàng)新能力較強(qiáng),目前主要是政府主導(dǎo)、企業(yè)運(yùn)營(yíng),面臨的困境表現(xiàn)在:
一是"馬太效應(yīng)"。發(fā)展條件好的地方大家搶著干,發(fā)展基礎(chǔ)差的地方?jīng)]有資金愿意進(jìn)入;
二是政府資金無(wú)法發(fā)揮"小馬拉大車"的作用,政府有限資金成為"半拉子"工程,或者建成之后疏于管理和運(yùn)營(yíng);
三是示范工程成為"盆景"和形象工程,造成公共資金分配的事實(shí)不公;
四是政府優(yōu)惠政策惡性競(jìng)爭(zhēng),或政府優(yōu)惠政策不痛不癢。
3 特色小鎮(zhèn)應(yīng)用PPP融資模式的必要性和可行性
3.1應(yīng)用PPP融資模式的必要性
3.1.1 減輕財(cái)政壓力,開(kāi)拓融資渠道
根據(jù)《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部國(guó)家發(fā)展改革委財(cái)政部關(guān)于開(kāi)展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》,到2020年,培育1000個(gè)左右各具特色、富有活力的休閑旅游、商貿(mào) 物流、現(xiàn)代制造、教育科技、傳統(tǒng)文化、美麗宜居等特色小鎮(zhèn)。以政府和社會(huì)資本合作為基本特征的PPP融資模式,能夠有效地綜合使用財(cái)政資金和社會(huì)資本,彌 補(bǔ)特色小鎮(zhèn)資金缺口,豐富資金來(lái)源。因此,在特色小鎮(zhèn)建設(shè)過(guò)程中各級(jí)探索引入PPP模式,解決特色小鎮(zhèn)資金不足的問(wèn)題。
3.12 降低和分散風(fēng)險(xiǎn)
在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中采用PPP模式,政府和社會(huì)資本通過(guò)相應(yīng)的合同,對(duì)投資、建設(shè)過(guò)程中的相關(guān)責(zé)任進(jìn)行明確劃分,這有利降低和分散風(fēng)險(xiǎn),提高特色小鎮(zhèn)建設(shè)的效率和效益。
一方面,政府通過(guò)行政手段以公開(kāi)招標(biāo)的方式引進(jìn)綜合實(shí)力較強(qiáng)的企業(yè)參與特色小鎮(zhèn)的建設(shè),參與的企業(yè)一般具有較強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)控制能力和雄厚的資金積累,進(jìn)而提高特色小鎮(zhèn)建設(shè)的整體風(fēng)險(xiǎn)控制能力;
另一方面,PPP模式的初衷是在項(xiàng)目的開(kāi)始階段就引入社會(huì)資本,這樣社會(huì)資本可以以自身先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn),對(duì)項(xiàng)目本身的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行甄選和識(shí)別,進(jìn)而通過(guò)行之有效的手段管控風(fēng)險(xiǎn)。
另外,在特色小鎮(zhèn)建設(shè)的開(kāi)始階段,政府可以承擔(dān)較多的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn),而社會(huì)資本則參與風(fēng)險(xiǎn)的管控。當(dāng)特色小鎮(zhèn)的項(xiàng)目完工,社會(huì)資本參與特色小鎮(zhèn)的經(jīng)營(yíng),承 擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。這樣政府和社會(huì)資本可以發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)在項(xiàng)目的不同階段管控相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn),降低和分散風(fēng)險(xiǎn),提高特色小鎮(zhèn)建設(shè)的效率。
3.13 擴(kuò)大社會(huì)資本的投資領(lǐng)域
在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中引入PPP模式,不僅有利于緩解政府財(cái)政壓力,對(duì)民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展和完善也有利,具體可以從三個(gè)方面來(lái)體現(xiàn):
第一,PPP模式可以作為特色小鎮(zhèn)建設(shè)的一種穩(wěn)定的投資渠道,獲得經(jīng)濟(jì)利益。特色小鎮(zhèn)建立的初衷就是為了打造一個(gè)產(chǎn)業(yè)平臺(tái),未來(lái)像美國(guó)的硅谷一樣形成一個(gè)產(chǎn)業(yè)集群,這樣社會(huì)資本可以獲得較高的預(yù)期收益。
第二,在PPP模式下,社會(huì)資本通過(guò)投資特色小鎮(zhèn),除了可以獲得直接的經(jīng)濟(jì)利益,還有獲得其他衍生利益。例如參與特色小鎮(zhèn)的商業(yè)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的日常經(jīng)營(yíng)和管理,獲得較為合理的經(jīng)營(yíng)性收入。
第三,在PPP模式下,社會(huì)資本參與特色小鎮(zhèn)建設(shè),可以提高特色小鎮(zhèn)的建設(shè)效率,提高政府資本的投資效率,拉動(dòng)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和投資需求,有助于提升整個(gè)社會(huì)的資本投資回報(bào)率,還有吸引更多的人才參與到區(qū)域的經(jīng)濟(jì)建設(shè)中去。
3.2 應(yīng)用PPP融資模式的可行性
3.2.1良好的運(yùn)作基礎(chǔ)
PPP模式的核心在于政府和社會(huì)資本的優(yōu)勢(shì)合作,實(shí)現(xiàn)雙方“共贏”的合作目標(biāo)。PPP模式在中國(guó)經(jīng)過(guò)多年發(fā)展,積累了許多寶貴的經(jīng)驗(yàn)。從90年代至 今,PPP模式的在各個(gè)領(lǐng)域得到了廣泛運(yùn)用。去年自發(fā)改委和財(cái)政部對(duì)于PPP項(xiàng)目,搭建PPP項(xiàng)目的推介平臺(tái)以來(lái),中國(guó)的PPP項(xiàng)目規(guī)模已達(dá)13.77億 元。地方政府的持續(xù)財(cái)政壓力驅(qū)動(dòng)下,PPP項(xiàng)目的融資功能對(duì)于緩解地方的債務(wù)壓力比較明顯,深得各級(jí)政府的推崇。
3.2.2有利的政策導(dǎo)向
特色小鎮(zhèn)作為一個(gè)按照創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享發(fā)展理念,融合產(chǎn)業(yè)、文化、旅游、社區(qū)功能于一體的產(chǎn)業(yè)平臺(tái)。中央和各級(jí)政府都不遺余力的給予政策支持。
住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部(簡(jiǎn)稱“三部委”)聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于開(kāi)展特色小城鎮(zhèn)培育工作的通知》[2016]147號(hào),提出即日起在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展特色小鎮(zhèn)培育工作。
浙江省政府出臺(tái)《關(guān)于加快特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(浙政發(fā)〔2015〕8號(hào)),明確了特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的總體要求、創(chuàng)建程序、政策措施、組織領(lǐng)導(dǎo)等內(nèi)容。
廣州目前已編制了《關(guān)于加快特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》,計(jì)劃先期創(chuàng)建30個(gè)市級(jí)特色小鎮(zhèn),為其提供用地扶持、資金扶持、產(chǎn)業(yè)扶持和人才支持。
《福建省人民政府關(guān)于開(kāi)展特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確在未來(lái)3—5年的培育創(chuàng)建,建成一批產(chǎn)業(yè)特色鮮明、體制機(jī)制靈活、人文氣息濃厚、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活力迸發(fā)、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、多種功能融合的特色小鎮(zhèn)。
這一系列的政策為特色小鎮(zhèn)建設(shè)廣泛運(yùn)用PPP融資模式提供了政策支持。